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É possível uma democracia supranacional? (1)

Terça-feira, 25.02.03

Texto escrito de suporte à intervenção oral produzida hoje no painel subordinado ao tema «É possível uma democracia supranacional?» integrado no seminário As instituições da nova Europa demo­crática, realizado na Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho (Braga), com organização do IEEI - Instituto de Estudos Estratégicos Internacionais no quadro do Congresso Nacional Portugal e o Futuro da Europa.

«Reflectindo sobre a questão de saber até que ponto será possível existir uma democracia supranacional, ocorreu-me, imediata e instintivamente ao espírito, uma das mais conhecidas afirmações de um dos principais expoentes do pensamento político democrático ocidental, que de tempos a tempos faz bem revisitar e reler, Alexis de Tocqueville de seu nome, que um dia escreveu, e cito de memória, que «a Humanidade marcha inequivocamente para uma igualdade e para uma democracia crescente». E, quando buscava uma explicação para esse facto, para essa inequívoca marcha para a igualdade mas também para a democracia, Tocqueville viu nisso um desígnio da Providência e uma intervenção da «mão de Deus».

Não sei se será muito adequado – ou sequer prudente – atribuir-se ao Criador a responsabilidade acrescida por aquele que deve ser, inquestionavelmente, um desígnio humano. Se, recordando o que tantas vezes tem sido relembrado por Adriano Moreira, não consta que entre as obras de criação divina se encontre o Estado, creio que, por maioria de razão, se não Lhe deverá atribuir – a Ele, ao Criador – a responsabilidade suplementar e o encargo adicional de ser o construtor da democracia na terra. Confesso que prefiro continuar a ver nesse desiderato uma manifestação da autonomia da vontade e da liberdade pessoal e individual com que, essa sim, cada ser humano, na sua irrepetível singularidade e comum dignidade, foi superiormente dotado.

Decerto – este fenómeno do «regresso do Divino» à cena internacional, como nota o insígne Mestre(2) , não é fenómeno de hoje. Remonta mesmo ao insuspeito Locke que «ao tratar da organização do Estado, dos direitos dos cidadãos, da legalidade, da divisão de poderes, também teve de ocupar-se da degenerescência do Estado e, em certa altura, referiu que aos cidadãos resta um recurso, que é o apelo aos céus». Mas numa época como aquela em que vivemos, de tão intensa convulsão, de tão profundas transformações, em que «as revoluções técnicas, científicas e políticas fizeram com que a revolução das estruturas esteja a ser feita em tempo social acelerado, e a nossa capacidade de modificar os conceitos vai em tempo social demorado, o que nos leva a estarmos em constante estado de choque entre mantermos os conceitos antigos e ver se entendemos as coisas novas», neste tempo em que a crise de valores atinge proporções nunca vistas, talvez não seja de admirar que exista uma necessidade crescente de paragem para meditar, de tempo para reflectir – e uma propensão (ou necessidade) para escutar a Palavra consubstanciada no Livro e traduzida, nos nossos dias, por exemplo, na Mensagem de Assis(3).

Mas porque não será conveniente, de todo, remeter para o Além e para o espiritual o que ao aquém e ao temporal compete, impõe-se atentar em alguns dos factos que consubstanciam a profecia de Tocqueville e confirmam a inegável marcha do mundo para a democracia. Dos muitos momentos que poderíamos evidenciar, creio que assume particular destaque e relevo, pela proximidade temporal, a Declaração de Nova Deli, de Fevereiro de 1999(4). Ali e então, na capital da mais populosa democracia do mundo, representantes de mais de 85 países aprovaram a criação de um Movimento Mundial para a Democracia porque entenderam ser tempo de «os democratas de todo o mundo desenvolverem novas formas de cooperação para promover o desenvolvimento da democracia». O que significa «reforçar a democracia onde ela é fraca, para a reformar e dar-lhe um novo vigor onde ela está há muito estabelecida, e para apoiar grupos pró-democracia naqueles países que ainda não entraram num processo de transição democrática». Vaclav Havel, Mário Soares, Eduardo Frei, Jacques Chirac, Massimo D’Alema, Fernando Henrique Cardoso, Tony Blair e Bill Clinton foram apenas alguns dos Estadistas que apadrinharam o nascimento do movimento fazendo-lhe chegar as suas mensagens de apoio.

Não foi, no naipe de previsões traçadas pelos fundadores do Movimento Mundial para a Democracia, contemplada a possibilidade de surgimento de uma democracia supranacional (a que, por uma questão terminológica, preferirei designar de democracia supraestadual, pois no plano conceptual afigura-se-me ser mais do Estado do que da Nação que deveremos estar a falar; e creio dever a mesma [democracia] referir-se mais ao ordenamento político daquele [do Estado] do que desta [da Nação]; e embora ambos os conceitos – de Estado e de Nação – devam tender para andar a par, como já nos ensinou o Presidente Wilson nos 14 pontos com que sonhou regular a ordem internacional pós-primeira guerra mundial, os mesmos ainda não coincidem nem se perspectiva que tal venha a suceder no curto prazo). Significará isto, então, que devamos excluir, liminarmente, a possibilidade de existência de uma democracia supraestadual?

Creio, sinceramente, que não. Mas creio-o dentro de alguns pressupostos que se me afiguram importantes de reter. Com a simplicidade com que se dizem as coisas importantes, Abraham Lincoln ousou definir a democracia como o governo do povo, pelo povo e para o povo. Erigia-se, assim, a democracia em regra e valor fundamental que devia presidir à estruturação da sociedade politicamente organizada. E de preferência e por norma organizada sob a forma de Estados.

Ora, no momento em que,

(I) parafraseando Edgar Morin, o Estado se encontra «ensanduichado» entre cada vez maiores ambições infraestaduais e acrescidas ambições supraestaduais;

(II) o próprio conceito de Estado se encontra em acelerado processo de revisão sobretudo ao nível da consideração das suas competências com a emergência de comunidades politicamente organizadas quer a montante quer a jusante (o que se traduz na conhecida crise do Estado soberano, tantas e tantas vezes erradamente confundida com a crise do Estado nacional);

(III) os grandes espaços se multiplicam e vêm demonstrar que o Estado é demasia-damente grande para a resolução das pequenas coisas que preocupam o dia-a-dia dos cidadãos e demasiadamente pequeno para a magnitude de novos problemas que se lhe colocam e que não respeitam as clássicas fronteiras estaduais (sejam eles, por exemplo, o terrorismo internacional, as questões ecológicas ou ambientais e a criminalidade organizada);

(IV) a sociedade internacional se volve rapidamente numa comunidade onde se destaca o crescente papel desempenhado por ONG’s – que sem procuração nem mandato expresso reivindicam falar em nome da própria condição humana e da própria Humanidade nos mais diferentes domínios(5), desempenhando um papel cada vez mais activo que mostra que as sedes do poder estão cada vez mais dispersas, que o poder reside em sedes cada vez mais diversificadas e difusas e – o que é mais preocupante – em alguns casos em sedes que são mesmo inidentificáveis ou de muito difícil identificação, exemplo acabado de uma política internacional sem poder ou, dito de outra forma mas no mesmo sentido, do poder-dos-sem-poder que tende a caracterizar parte significativa da comunidade internacional(6);

quando tudo isto ocorre, parece evidente que novas comunidades políticas tendem a afirmar a sua importância e que o Estado perdeu o monopólio da representação da sociedade politicamente organizada. Em particular a Europa, que viu nascer a cidade e foi o berço do Estado, presencia actualmente a emergência de um tipo novo e totalmente original de sociedade política organizada que é a União Europeia – mais do que uma simples organização internacional, menos do que um clássico Estado federal, diferente substancialmente de uma típica associação de Estados, para nos reportarmos às categorias classicamente enunciadas. E se é verdade que outrora o Estado não destruiu a cidade, também não se deverá recear que a nova forma de organização absorva e triture o próprio Estado. Mas é, no entanto, natural, que nos interroguemos sobre se o princípio democrático, se a democracia, continua a ser a regra e o valor fundamental que continua a presidir à estruturação das novas sociedades politicamente organizadas, maxime ao nível dos grandes espaços regionais, isto é, ao nível supraestadual. Propendo para uma clara resposta afirmativa, posto que, ao nível estadual, a democracia esteja consolidada e devidamente enraizada. Dificilmente haverá grandes espaços regionais submetidos ao princípio democrático se as suas partes integrantes – os Estados membros – não observarem e respeitarem as regras formais e substanciais da democracia em todas as suas vertentes, domínios e manifestações. Este princípio, creio-o válido para todos os grandes espaços e não vejo razões que excluam a sua aplicação à União Europeia.

Questão diferente será a de saber em que se deverá traduzir ou consubstanciar essa democracia supraestadual. Se tendo a aceitar a existência de uma democracia supraestadual, já se me oferecem as maiores dúvidas e reservas que os seus contornos possam ser, mimeticamente, decalcados da democracia estadual. A este nível – ao nível estadual – a referida afirmação de Lincoln permanecerá plenamente válida. Ao nível supraestadual, o conceito carece de aperfeiçoamentos e ajustamentos. A existência de espaços regionais não trás consigo a criação de «povos regionais». Aqueles, os espaços regionais, independentemente do grau de integração que conheçam, dificilmente substituirão povos vários por um povo único, nações várias por uma nação única.

Pelo contrário, serão tão mais ricos quanto maior for a diversidade e heterogeneidade que conhecerem. Assim sendo, a fórmula do governo «do povo, pelo povo e para o povo» só poderá ter equivalente na formulação de um princípio que, presidindo à organização político-institucional desses espaços regionais, assente na regra de um governo «dos povos, pelos povos e para os povos». Como se poderá materializar esta regra? Enunciarei cinco princípios, a título meramente exemplificativo, que se me afiguram indispensáveis para a concretização do objectivo:

(I) Em primeiro lugar a já referida necessidade de consagração do princípio demo-crático ao nível estadual. Sem democracia nos Estados membros não poderá haver democracia nos grandes espaços supraestaduais.

(II) Em segundo lugar, a verificação de uma clara representatividade popular no plano das instituições directoras dos grandes espaços regionais. Sem representação popular – preferencialmente de índole parlamentar – não poderá existir democracia – nem democracia estadual nem democracia supraestadual.

(III) Em terceiro lugar, a existência de um conjunto de direitos e deveres fundamentais que corporizem e consubstanciem a «fidelidade» dos povos dos Estados membros à realidade supraestadual. Porque a democracia não é apenas «forma», antes supõe um muito concreto «conteúdo», se os cidadãos não se senti-rem comprometidos e partes no projecto de edificação dos grandes espaços regionais, a inviabilidade destes estará assegurada.

(IV) Em quarto lugar, a consagração efectiva do princípio da subsidiariedade que não afaste os cidadãos dos centros de tomada de decisões, antes os faça sentir partícipes nessas mesmas tomadas de decisão, com especial incidência para aquelas que mais lhes disserem respeito. Remeter para o domínio supraestadual competências que deverão ser concretizadas e efectivadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos é mais de meio caminho andado para condenar ao insucesso qualquer tentativa de democracia supraestadual.

(V) Finalmente, e no plano meramente instrumental, a possibilidade de existência de partidos políticos a nível supraestadual, enquanto instrumentos por excelência para a formação e interpretação das vontades colectivas, será, por certo, condição indispensável para a realização e concretização de uma democracia supraestadual.

Se estes são, em princípio e em tese geral, alguns dos elementos determinantes para que possamos afirmar a existência de um princípio democrático ao nível dos grandes espaços, fundamentando uma verdadeira democracia supraestadual, talvez se imponha, em jeito de conclusão, meditar sobre a sua presença e existência nesse grande espaço regional por excelência chamado União Europeia. A tarefa, de resto, será tão mais candente e necessária quanto é sabido que a Europa da União vive um período conturbado – não só pelas clivagens evidentes em relação à (in)existência de uma política externa e de segurança comum como, sobretudo, pelo processo de alargamento que está em curso e que urge evitar que crie condições para uma situação de implosão. Por outro lado, convirá sempre recordar que a questão da democracia aplicada ao espaço europeu e ao projecto de construção da União Europeia não é uma questão de hoje.

A título de exemplo, sempre se poderá evocar o célebre acórdão do Tribunal de Karlsruhe (o Tribunal constitucional alemão federal) que, em 1993, quando foi chamado a pronunciar-se sobre a conformidade da adesão da Alemanha reunificada ao Tratado de Maastricht com as injunções constitucionais germânicas, concluiu pela conformidade daquele Tratado com a Lei Fundamental alemã – entre outras razões, por ter constatado o respeito da novel União pelos valores da democracia, pelo princípio democrático. Não sem que, saliente-se, haja deixado bem clara a necessidade de a evolução da integração europeia, ou seja, o aprofundamento, dever ser acompanhado pela democratização dos processos de tomada de decisão a nível europeu(7).

Aplicados os princípios genéricos supra enunciados à situação concreta em análise, se a União Europeia, enquanto forma de organização política de uma parcela da comunidade internacional formada por Estados que voluntariamente se decidem associar partilhando algumas das suas competências e auto-limitando-se noutros domínios, pretende continuar a respeitar o princípio democrático na sua ordem interna, impõe-se, nomeadamente, que

(I) Estimule, fomente e fortaleça o respeito integral pelo princípio democrático, densificando-o e não se limitando ao respeito pela sua simples forma. O princípio pode parecer elementar na sua formulação, embora não seja de todo líquido que corresponda na íntegra a uma realidade de facto já adquirida. A questão ganha particular acuidade e actualidade relativamente a alguns dos novos Estados candidatos à adesão. Convirá não esquecer que, em não poucos deles, o ingresso na União Europeia não foi visto como uma normal decorrência da estabilização de regras democráticas, antes foi encarado como uma condição essencial para a estabilização e fortalecimento da própria democracia. Ou seja – não se pretendeu aderir à UE porque se era democrático, pretendeu-se aderir à UE (entre outros objectivos) para se ser democrático.

(II) Promova uma redefinição da sua estrutura institucional, no respeito integral pela conjugação das diferentes legitimidades que subjazem a cada uma das suas instituições – legitimidades que actualmente se fundam sobretudo no sufrágio directo (Parlamento Europeu), na representação indirecta (Conselho Europeu e Conselho da União) e num misto de representação indirecta de duas proveniências, parlamentar e estadual, (Comissão Europeia) as quais deverão ser devidamente articuladas. Essa tarefa de articulação obrigará forçosamente a repensar o esquema e a arquitectura institucional comunitária. Algumas linhas gerais poderão ser enunciadas:

a. A Comissão Europeia, enquanto instância executiva comunitária, não poderá deixar de conhecer um acréscimo de democraticidade que supra algum do défice que correntemente lhe é imputado. Tem, pois, razão Guilherme d’Oliveira Martins quando escreve, explicitamente, que a questão fundamental que hoje se nos põe é, no fundo, a da superação do actual défice democrático europeu. Do que se trata é de garantir que haja progressos no sentido da aproximação entre os cidadãos e as instituições europeias e no sentido da maior eficiência dos órgãos comunitários – de modo a que a União Europeia possa ter uma voz audível e respeitada na cena internacional, como factor de paz e equilíbrio, de justiça e de desenvolvimento(8).

b. O Conselho Europeu deverá recuperar a sua função inicial de verdadeira última instância de recurso político, não podendo continuar a ser submergido com toda a espécie de solicitações que impedem, já hoje, que cumpra a sua missão de motor político para o aprofundamento e desenvolvimento do processo comunitário.

c. O reequacionamento do papel e da estrutura Parlamento Europeu é matéria de debate obrigatório. E sendo certo que a União Europeia aspira a ser uma verdadeira união de Estados e de cidadãos, será prudente não menorizar a necessidade de uma representação parlamentar de ambos os seus elementos componentes (Estados e cidadãos) o que, inevitavelmente, acabará por nos conduzir para um sistema bicamaral – tal como, na recente e melhor doutrina portuguesa, vem sendo superiormente sustentado, por exemplo, por Luís Lobo-Fernandes(9) ao advogar a criação de duas câmaras parlamentares: uma de base proporcional e representação dos cidadãos da Europa que equivaleria ao actual Parlamento Europeu, e uma de representação paritária dos Estados membros (chamemos-lhe, à falta de melhor designação, Senado Europeu) resultante da evolução/transformação do actual Conselho da União Europeia – no quadro de um (sugerido) Congresso Europeu.

(III) Porque a democracia não é só forma mas também, e sobretudo, é conteúdo, defina, de forma juridicamente vinculante e não com carácter meramente político, uma verdadeira carta de direitos fundamentais que, comum a todos os povos dos diferentes Estados membros, consubstanciem uma fidelidade destes à realidade supraestadual – a qual, nunca devendo substituir a lealdade aos Estados e Nações de origem, a deverá completar e complementar. Como é evidente, dotar a carta de direitos fundamentais de uma efectiva tutela jurisdicional supõe e implica uma necessária adequação da estrutura jurisdicional – quer da União quer dos próprios Estados membros – em ordem a garantir uma mais efectiva e eficaz tutela e protecção desses mesmos direitos fundamentais. É que o sistema actual de vias de recurso não garante uma protecção suficientemente eficaz e completa dos direitos dos particulares e, em especial, dos seus direitos fundamentais na ordem jurídica comunitária(10). O desenvolvimento deste princípio faz com que, neste domínio, não possa ser tida por excluída a possibilidade de, em vez de um sistema de cooperação judiciária entre o Tribunal de Justiça da União Europeia e os Tribunais constitucionais dos diversos Estados membros da União, avançarmos para um sistema de federalismo judiciário – como bem apontou José Luís da Cruz Vilaça em pertinente e feliz síntese(11). O mesmo se diga, aliás, a propósito, por exemplo, de um tantas vezes falado, mas ainda não concretizado, direito europeu de petição – que consubstanciará mais uma manifestação explícita do próprio princípio democrático numa vertente europeia.

(IV) Densifique e respeite, de forma radical, o princípio da subsidiariedade – estimular a tomada de decisões ao nível mais próximo possível dos cidadãos é convidá-los à participação, é chamá-los ao diálogo. Remeter as decisões para instâncias distantes e longínquas, para uma burocracia cinzenta e sem rosto, eurocrática e desconhecida, é convidar os cidadãos à não participação, é apartá-los do processo decisório, é estimular a abstenção. A possibilidade de consagração de um instrumento que permita um controle preventivo do respeito pelo princípio da subsidiariedade relativamente às principais iniciativas legislativas que a Comissão Europeia se proponha desencadear – o qual poderá, eventualmente, ser suscitado pelos parlamentos e/ou governos nacionais – não deixará de contribuir para, reforçando o referido princípio da subsidiariedade, densificar e reforçar o próprio princípio democrático.

(V) Finalmente, no aspecto formal e instrumental, e na esteira do que já nos aparece consagrado pelo próprio direito comunitário, a possibilidade de existência de instrumentos de democracia transestaduais e supraestaduais – de que os partidos políticos serão apenas um exemplo, talvez o mais visível mas não o único – é condição indispensável à existência de uma verdadeira democracia supraestadual, reflexo de uma comunidade política também ela supraestadual.

Tudo visto, e tendo partido do geral para o particular – neste caso simbolizado pelo exemplo por excelência de supraestadualidade que é a União Europeia – e verificados os pressupostos referenciados – que enunciei a título meramente exemplificativo, repito – creio fechado o círculo e, assim, poder retornar ao pensamento de Tocqueville com que iniciei esta reflexão: a Humanidade caminha, inelutavelmente, pela estrada da democracia. Esse caminho é irreversível, pese embora não seja despojado de escolhos. E esse princípio democrático, se é válido para continuar a presidir à organização política das sociedades sob a forma de Estados, não se divisa porque não o seja para presidir à organização política dos grandes espaços regionais emergentes, das sociedades supraestaduais.

[1] Texto escrito de suporte à intervenção oral produzida em 25 de Fevereiro de 2003 no painel subordinado ao tema «É possível uma democracia supranacional?» integrado no seminário As instituições da nova Europa demo­crática, realizado na Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho, actualizado pontualmente para fins de publicação.
[2] Adriano Moreira, Teoria das Relações Internacionais, 2ª Edição, Almedina, Coimbra 1997, pag. 530 e ss.
[3] Adriano Moreira, Teoria das Relações Internacionais, 2ª Edição, Almedina, Coimbra 1997, pag. 10.
[4] «A Declaração de Nova Deli. Movimento Mundial para a Democracia» in Revista Nova Cidadania, nº 1, Verão 1999, pag. 62 e ss.
[5] Adriano Moreira, Teoria das Relações Internacionais, 2ª Edição, Almedina, Coimbra 1997, pag. 9
[6] Idem, ibidem.
[7] Maria João Seabra, «E a democracia?», in O Mundo em Português, nº. 42, Março de 2003, pag. 7
[8] Guilherme d’Oliveira Martins, «Democracia Europeia, a audácia necessária» in O Mundo em Português, nº. 42, Março de 2003, pag. 6
[9] Luís Lobo-Fernandes, «A reforma institucional da UE: em defesa de um sistema bicamaral» in Expresso, 7 de Ju­nho de 2003. Entre nós, também Guilherme d’Oliveira Martins se tem pronunciado publicamente sobre a matéria, sustentando a tese bicamaralista.
[10] José Luís da Cruz Vilaça, «Direitos fundamentais e constitucionalização» in O Mundo em Português, nº. 42, Março de 2003, pag. 14
[11] José Luís da Cruz Vilaça, «Direitos fundamentais e constitucionalização» in O Mundo em Português, nº. 42, Março de 2003, pag. 15»

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publicado por Joao Pedro Dias às 17:09






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